Parte I: La Hacienda del Ayuntamiento de Córdoba:
Evaluación de la Capacidad Inversora
1. Introducción
El Ayuntamiento es, lógicamente, la administración pública que más intensamente interviene en el Plan General de su municipio. No obstante, la capacidad de aportar fondos propios al mismo estará limitada por la situación financiera de la Hacienda Local. Es por ello, por lo que realizamos el presente estudio sobre la situación económico-financiera del municipio. Este estudio incluye una valoración de las perspectivas futuras sobre la capacidad de generación de fondos susceptibles de ser aportados al Plan General.
La información contable, presupuestaria y financiera utilizada en el presente estudio ha sido facilitada por el Ayuntamiento de Córdoba, abarca los siguientes documentos:
•presupuestos y liquidación de los presupuestos del período 1992/1996
•presupuestos iniciales 1997
•estado de la deuda para el período 1992/1996
•estado del Remanente de Tesorería del período 1992/1996, y
•ordenanzas fiscales en vigor
El análisis de la información anterior pondrá de manifiesto las fortalezas y debilidades de la hacienda municipal cordobesa, lo que servirá de base para la determinación de su capacidad inversora futura. La confección de determinados ratios y magnitudes presupuestario-contables permitirá obtener una visión más resumida y gráfica de la situación del Ayuntamiento, a la que se sumará el análisis comparativo con la media nacional de municipios del entorno poblacional de Córdoba (municipios de población comprendida entre 100.001 y 500.000 habitantes) para magnitudes presupuestarias y fiscales. Finalmente, se completa el estudio con un análisis de la deuda financiera que el Ayuntamiento mantiene en la actualidad y que condicionará el margen de endeudamiento que presenta para los próximos ejercicios.
2. Rigor Presupuestario
El estudio del rigor presupuestario pretende, de una parte, medir la fiabilidad del proceso de presupuestación a fin de determinar si es posible utilizar el documento presupuestario como base para futuras estimaciones sobre la capacidad económica de la hacienda local. En segundo lugar, este estudio nos permitirá conocer la consistencia del proceso presupuestario como procedimiento recurrente en el tiempo, o bien como un proceso sujeto a oscilaciones dependientes de las circunstancias específicas en que se desarrolla el ciclo presupuestario en cada ejercicio económico.
Las modificaciones presupuestarias aumentaron los créditos iniciales entre un 8,1% en 1993 y un 86,4% en 1995 para el total de capítulos presupuestarios. No obstante, si contemplamos tan sólo los capítulos no financieros los porcentajes diminuyen considerablemente hasta situarse entre el 2,7% de 1992 y el 55,1% de 1995. Por capítulos presupuestarios, aquellos que presentan mayores modificaciones corresponden a activos y pasivos financieros, seguidos de los gastos de capital, especialmente del capítulo VI de inversiones reales.
El análisis del rigor presupuestario no puede pasar por alto la prórroga presupuestaria del presupuesto de 1993. La imposibilidad de dotar créditos nuevos para gastos de capital redujo considerablemente los capítulos VI y VII, los cuales se limitaron a incluir las modificaciones legalmente posibles sin que hubiera dotación alguna en créditos iniciales. Esta circunstancia hace que las modificaciones para el total de capítulos resulten especialmente elevados.
Los porcentajes de ejecución presupuestaria alcanzados durante los cinco ejercicios analizados resultaron ser en media de un 87,8% para los ingresos y de un 84,9% para los gastos. Por capítulos económicos, los de naturaleza corriente resultaron ser los más estables, presentando los mayores porcentajes de ejecución, mientras que las operaciones de capital y financieras registraron un comportamiento más irregular e impredecible.
No obstante, conviene destacar, en líneas generales y para el período 1992/ 1996, cómo los capítulos de ingresos fiscales han experimentado un muy buen comportamiento, superando en ocasiones los derechos liquidados a lo presupuestado por tal concepto. Para las operaciones corrientes el presupuesto del Ayuntamiento de Córdoba ha demostrado ser un instrumento económico riguroso, susceptible de ser tenido en cuenta como elemento anticipador de los ingresos y gastos en que la Hacienda Local incurrirá efectivamente tras la liquidación del mismo.
Por su parte, en términos de equilibrio presupuestario, el mayor nivel de ejecución del presupuesto de ingresos respecto del de gastos mantenido a partir de 1994, constituye un factor indicativo del equilibrio económico de la Hacienda local, y por lo tanto de la capacidad financiera de éste para el futuro.
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3. Las liquidaciones presupuestarias del período 1992/1996
1.El presupuesto de ingresos
1.El total de ingresos
El Ayuntamiento de Córdoba maneja un presupuesto del entorno de los 25.000 millones de pesetas según datos correspondientes a 1996. Esta cifra resulta muy abultada si se compara con los presupuestos de otros municipios de su mismo entorno poblacional.
No obstante, tal y como se observa en el cuadro adjunto, el volumen presupuestario (en términos de derechos reconocidos) ha crecido a partir de 1995, conteniéndose en 1994 ejercicio para el que se prorrogó el presupuesto de 1993. Si aislamos el efecto de la prórroga el total de ingresos reconocidos presenta una tendencia oscilante con descensos anuales en 1993 y 1996. Estos descensos se explican por el comportamiento de los pasivos financieros, los cuales acumulan elevados saldos para 1992 y 1995, como consecuencia de operaciones de refinanciación. Tomando los ingresos no financieros, capítulos I al VII, la evolución de la liquidación presupuestaria resulta más clara y coherente, manteniendo una línea ascendente con incrementos interanuales del 11,6%, 0,8%, 13,7% y 13,8% para 1993, 1994, 1995 y 1996, respectivamente.
Realizando un estudio de la importancia porcentual de los diferentes capítulos no financieros del presupuesto de ingresos, destaca el marcado sesgo hacia las operaciones corrientes en detrimento de las de capital, representando las primeras entorno al 96-99% del total de ingresos no financieros frente a porcentajes del 1-4% para las segundas.
2.Las operaciones de Ingresos Corrientes
El total de derechos reconocidos por operaciones corrientes ha mantenido un crecimiento muy relevante durante los cinco ejercicios analizados. No obstante, las tasas anuales resultaron desiguales, acusándose en 1994 un fuerte descenso del capítulo de impuestos indirectos que atemperó el espectacular aumento del conjunto de capítulos corrientes (Un 3,5% frente al 7,9% logrado en el ejercicio anterior). A partir de 1995 se recupera el ritmo de crecimiento de las operaciones corrientes, registrándose subidas del 10,5% y 17,5% para 1995 y 1996, respectivamente.
Todos los capítulos de ingresos corrientes han mantenido una excelente evolución, con la excepción hecha del capítulo II de impuestos indirectos cuya oscilación en el tiempo se explica por referirse a impuestos ligados a la actividad económica local (Impuestos sobre Construcciones, Instalaciones y Obras), variable exógena, no controlable por la hacienda municipal.
Conviene resaltar la importancia de los impuestos directos, los cuales constituyen la principal fuente de ingresos del municipio, lo que convierte el espectacular incremento de los mismos en un elemento clave para el buen comportamiento de los recursos corrientes. En este sentido, hacemos notar cómo en 1992 los impuestos directos y las transferencias corrientes aportaban recursos en similar medida a la hacienda local, mientras que en 1996 los impuestos directos superaban a las transferencias en importancia relativa sobre el total de ingresos no financieros en 10,6 puntos porcentuales.
El gráficoadjunto muestra la evolución de los ingresos corrientes detallando los distintos componentes del mismo. Los ingresos propios constituyen la componente más dinámica frente a las transferencias corrientes que mantuvieron un comportamiento creciente, si bien mucho más moderado. Finalmente, los ingresos patrimoniales, de peso poco significativo sobre el total de recursos corrientes, presentan una tendencia fluctuante en el tiempo aunque creciente si se considera el período 1992/ 1996 en su conjunto.
Realizando un análisis comparativo entre la estructura de ingresos corrientes y aquélla presentada por la media nacional de municipios de su entorno poblacional (municipios entre 100.001 y 500.000 habitantes) en 1995, último ejercicio para el que se disponen de datos, destacan como aspectos más relevantes:
•Mayor peso porcentual de los impuestos directos en el municipio de Córdoba, un 41,6% en 1995, frente a la media nacional para municipios similares situada en el 37,5%.
•Para el resto de capítulos económicos el municipio de Córdoba presentó porcentajes ligeramente inferiores a los de la media, resultando ser los ingresos patrimoniales el capítulo más alejado de la media.
3.Las operaciones de Ingresos de Capital
Los ingresos de capital no financieros no son estables en el Ayuntamiento de Córdoba, es decir, a lo largo de los cinco ejercicios analizados han experimentado alternativamente incrementos y descensos, sin mantener una evolución tendencial homogénea. El volumen medio de recursos de capital ha oscilado entre los 104,7 millones de pesetas de 1992, año en que se registra el valor mínimo, y los 756,1 millones de pesetas de 1995, ejercicio en el cual dichos ingresos fueron máximos. Por su parte, la media del período considerado se situó en 386 millones de pesetas.
La totalidad de las operaciones de capital se refieren a transferencias de capital, no existiendo ingreso alguno por enajenación de inversiones reales. Este extremo pone de manifiesto cómo el Ayuntamiento no ha recurrido en ningún caso a la descapitalización de su patrimonio como fórmula para financiar el gasto de capital.
La deuda financiera a largo plazo recogida en el capítulo de variación de pasivos financieros ha mantenido un fuerte peso en el total de ingresos para los ejercicios 1992 y 1995, manteniéndose saldos menores para el resto de ejercicios.
3.2. El Presupuesto de gastos
1.El total de gastos
El total de gasto (en términos de obligaciones reconocidas) en que ha incurrido el Ayuntamiento de Córdoba para el período 1992 a 1996 se sitúa en el entorno de los 20.000 millones de pesetas, cifra muy relevante que coloca el gasto presupuestario por encima de la dimensión alcanzada en otros municipios de similar entorno poblacional.
El total de capítulos de gasto ha presentado una tendencia alcista interrumpida en 1994 como consecuencia de la prórroga presupuestaria que limitó el gasto corriente y frenó de forma muy relevante el programa inversor municipal. Por su parte, el ejercicio 1996 supone un punto de inflexión en la tendencia, moderándose el crecimiento de ejercicios anteriores.
No obstante, la serie que mejor refleja la efectiva evolución del gasto municipal debe aislar las partidas financieras, dado que en 1992 y 1995 el capítulo de variación de pasivos financieros recogió los efectos de las refinanciaciones de deuda llevadas a cabo. El gasto no financiero aumentó globalmente en un 18,5% para el período 1992 a 1996, registrándose en 1995 la mayor subida, un 28,5%.
La distribución del gasto no financieromuestra un sesgo hacia el gasto corriente, el cual representó en media para el período considerado un 86% del gasto total no financiero frente a un 14% de gasto de capital. La distribución gasto corriente/ gasto de capital se modifica en 1996 a favor del primero como consecuencia de la disminución del gasto en inversiones.
3.2.2. Las operaciones de Gasto Corriente
Las obligaciones reconocidas por operaciones corrientes han experimentado un crecimiento muy notable a lo largo del período analizado, pasando de los algo más de 14.000 millones de pesetas de 1992 a los 18.402 millones de 1996, (un 31,2% de incremento).
Si consideramos los datos en pesetas constantes a fecha de 1998, lo que nos permite aislar el efecto inflación, el crecimiento para los cinco ejercicios asciende al 9%. Este ratio resulta elevado, más aún si cabe ante la situación de prórroga presupuestaria que obligó a restringir el gasto corriente en 1994, concentrando la expansión del gasto en el resto de ejercicios, especialmente en 1996.
Esta política expansiva del gasto no afectó por igual a todos los capítulos corrientes. Los capítulos que registraron mayor incremento fueron los gastos de personal y las transferencias corrientes, mientras que el capítulo II se ajustó en 1993 y 1994, para disparase en 1995. Bien es cierto que en 1996 se logró reducir el gasto en compras de bienes y servicios en un 0,75%.
Por lo que respecta a los gastos financieros conviene destacar un comportamiento desigual con importantes incrementos anuales en 1993 y 1996, al tiempo que en 1994 se producía un relevante descenso. Estos ratios, sin duda, recogen el efecto de las refinanciaciones.
El análisis de la estructura porcentual de los gastos corrientes en relación con la estructura obtenida por la media de municipios del entorno poblacional de Córdoba nos permite realizar las siguientes afirmaciones:
•El Ayuntamiento de Córdoba dedica un porcentaje de su gasto corriente substancialmente mayor al de la media de municipios similares a transferencias corrientes. Para el ejercicio 1995 éstas superaron a la media en 19,5 puntos porcentuales.
Esta circunstancia se explica por el abultado sector público local, el cual se nutre de los recursos aportados por el Ayuntamiento vía transferencias corrientes. En la actualidad, junto al Ayuntamiento, constituyen el sector público local cordobés 4 organismos: Patronato Municipal de Deportes, Patronato Jardín Botánico, Fundación Pública Gran Teatro y Gerencia Municipal de Urbanismo; junto con 4 Sociedades Mercantiles: EMACSA, AUCORSA , SADECO y VIMCORSA. Por su parte, SADECO y la Gerencia Municipal de Urbanismo absorben un elevado volumen de recursos corrientes aportados por el Ayuntamiento.
•El capítulo de compras de bienes y servicios resulta, por el contrario, mucho menor a la media, al alcanzar en 1995 el 13,9% frente al 36,2% de la media de referencia.
•Para el resto de capítulos subrayamos la desviación de los gastos financieros en 3,5 puntos porcentuales de la media y el mantenimiento de los gastos de personal en línea con las referencias de comparación.
Finalmente, queremos concluir nuestro análisis del gasto corriente con una reflexión en relación con su importancia relativa sobre el gasto no financiero, muy elevada y cada vez mayor, así como su crecimiento a tasas muy significativas. Esta situación, dota al gasto municipal de una gran rigidez que dificulta la adopción de medidas de control a medio plazo.
3.2.3 Las operaciones de Gasto de Capital
El gasto de capital no financiero, capítulos VI y VII, ha estado sometido a oscilaciones muy notables a lo largo del período 1992 a 1996, lo que resulta habitual por la propia naturaleza del gasto; esto es, las inversiones constituyen el elemento más flexible y sensible a las circunstancias en que se desarrolla el proceso presupuestario. La prórroga de los presupuestos de 1993 durante el ejercicio 1994 contrajo el gasto de capital limitándolo a las incorporaciones de crédito legalmente posibles, lo que supuso una reducción del gasto en, prácticamente, la mitad de lo liquidado en el ejercicio anterior. Por su parte, en 1996, ejercicio de austeridad y control, nuevamente se reducirá el gasto de capital, situándose éste en el nivel más bajo de todo el período analizado.
En línea con lo expuesto en el apartado anterior, cabe destacar lo sucedido en 1996, ya que ante una estructura del gasto no financiero sesgada hacia un gasto corriente rígido y difícil de contener, ha sido necesario aplicar reducciones drásticas en el programa inversor, ante políticas de ajuste.
Finalmente, los capítulos financieros, variación de activos y pasivos financieros, resultaron muy elevados, si bien para 1992 y 1995, hay que tener en cuenta los procesos de refinanciación de deuda que conllevaron la inclusión en el capítulo IX de la deuda que se amortiza anticipadamente y cuya contrapartida, la deuda contratada por idéntico importe, queda incluida en el capítulo IX de ingresos.
3.3. El equilibrio presupuestario
A partir de las liquidaciones presupuestarias hemos obtenido los principales ratios que nos permiten medir los equilibrios o desequilibrios presupuestarios básicos, delimitando así el perfil presupuestario-financiero de la hacienda local cordobesa.
Dicho análisis pone de manifiesto la existencia de dos etapas claras en la evolución presupuestaria del Ayuntamiento durante los últimos seis años. Hasta 1993 se aprecia un desequilibrio corriente: un frágil ahorro bruto, incapaz de cubrir el pago de las amortizaciones de una deuda financiera muy elevada, llevó a la consecución de desahorro neto. El desequilibrio en términos corrientes coincidió con el mantenimiento de un gasto de capital difícilmente asumible por el Ayuntamiento que no disponía de recursos propios para hacerle frente. Apenas un 4% en 1992 y un 22% en 1993 de la inversión estaba cubierta con ingresos de capital, debiendo acudir al endeudamiento para afrontar el resto de la inversión. Son años de necesidad de financiación y de resultados presupuestarios negativos.
A partir de 1994 el Ayuntamiento experimenta una cierta mejoría al recuperarse el ahorro neto hasta un nivel positivo, un 2,07% de los ingresos corrientes del ejercicio, cifra que, no obstante, aún resulta muy pobre. La recuperación del equilibrio corriente coincide con un recorte de la inversión lo que redujo la necesidad de apelación al endeudamiento financiero. Bien es cierto que la mejora de los ratios durante 1994 debe contemplarse a la luz del parón de la actividad presupuestaria impuesto por la prórroga de los presupuestos de 1993 durante 1994, más que como el resultado de la aplicación de una política de austeridad decidida por los responsables municipales. 1995 recupera el ritmo presupuestario con un notable incremento del gasto corriente, y sobre todo del de capital, que pudo ser financiado en parte con el buen comportamiento de los ingresos de capital. Por lo que respecta a la deuda financiera, hay que citar la refinanciación de la misma llevada a cabo durante el ejercicio.
Los ratios del ejercicio 1996 muestran ciertos signos de recuperación, al alcanzar el ahorro bruto y ahorro neto sobre ingresos corrientes los porcentajes más altos de todo el período, un 12,06%, y un 6,71%, respectivamente. El fuerte descenso de las obligaciones reconocidas por gastos de inversión redujo el saldo por cuentas de capital hasta un nivel que pudo ser cubierto por el ahorro bruto, registrándose una capacidad de financiación y un resultado presupuestario positivo del 15,8% de los ingresos corrientes del ejercicio.
La interpretación de la dinámica presupuestaria seguida por el Ayuntamiento durante el período 1992/1996 debe tener en cuenta los acuerdos adoptados por el Ayuntamiento en marzo de 1995, por los que se aprobaba un Plan marco de Saneamiento a fin de acogerse a los beneficios del Decreto 461/1994, de la Junta de Andalucía, sobre Medidas Extraordinarias para el Equilibrio Financiero de los Ayuntamientos andaluces. Este Plan supone el compromiso con una línea de mayor rigor y control del gasto, en sintonía con las cifras observadas para 1996.
•Ahorro bruto: ha experimentado una notable mejora desde su nivel más bajo alcanzado en 1993, un 1,12% de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio, hasta el 12,06% de 1996. Si tomamos las tasas interanuales, observamos crecimientos muy relevantes: un 546,5%, 35,2% y 65,4% para 1994, 1995 y 1996, respectivamente.
•El ahorro bruto primario, magnitud que nos muestra el ahorro bruto sin considerar los gastos financieros, muestra no obstante, cantidades mucho más relevantes, dada la importancia que adquieren estos últimos: un 20,25%, 20,63% y 24,66% para 1994, 1995 y 1996, respectivamente. Asimismo, el comportamiento de este ratio resulta mucho más estable en el tiempo, obteniéndose tasas de variación anuales algo menos bruscas que para el ahorro bruto
•Ahorro neto: las elevadas amortizaciones derivadas del fuerte endeudamiento local hacen que el ratio de ahorro neto resulte negativo, un -5,14% de los ingresos corrientes en 1993, o bien positivo aunque situado en niveles muy bajos en 1996, un 6,71% de los ingresos corrientes del ejercicio. Los datos de los ejercicios 1992 y 1995 están distorsionados al incluir la amortización operaciones de refinanciación de parte de la deuda financiera contratada.
4. La presión fiscal
Un elemento muy relevante en el total de recursos de una administración local son los ingresos de origen tributario. Estos constituyen el instrumento de política económica y fiscal con que cuenta la Hacienda Local y, suponen la expresión del ejercicio de su autonomía financiera. La adopción de una determinada política tributaria dentro de los márgenes que permite la LRHL afectará directamente a la capacidad de generación de ahorro, lo que condicionará la capacidad del Ayuntamiento para aportar recursos al P.G.O.U.
El esfuerzo fiscal exigido al ciudadano de Córdoba resulta inferior al que soportan en media los ciudadanos de los municipios españoles de igual tamaño. La tabla adjunta muestra la presión fiscal en pesetas/ habitante para el período 1992 a 1996, permitiendo la comparación, para los últimos tres ejercicios, con la media de los municipios de población entre 100.001 y 500.000 habitantes. Las cifras muestran cómo la desviación de la presión fiscal cordobesa respecto de la media ha ido disminuyendo para los tres ejercicios en los que es posible la comparación; así si en 1994 y 1995 ésta era de un 16,5% y 15,5%, respectivamente, inferior a la media, en 1996 tan sólo se desvió en un 1,17%.
Por capítulos económicos los impuestos directos destacan por ser aquellos que más recursos aportan, al tiempo que son el capítulo que mejor comportamiento ha presentado, manteniendo un crecimiento constante y sostenido, (en el entorno del 10% durante 1992 a 1995), el cual se acelerará en 1996 al reconocerse derechos en un 21,7% más de lo liquidado en el ejercicio anterior. Para 1997 es previsible que liquiden derechos por ingresos tributarios en mayor cuantía al dato de 1996, puesto que se han modificado los principales tipos impositivos al alza.
Por su parte, el capítulo de impuestos indirectos ha presentado un comportamiento oscilante, dado que se trata de impuestos ligados a la economía local y sujetos por lo tanto al ciclo económico de la ciudad. Tras un fuerte aumento en 1993, los ingresos por el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras cayeron para repuntar en 1995, manteniéndose en un nivel ligeramente superior en 1996.
Las tasas y otros ingresos han mantenido una línea muy similar a la seguida por el capítulo I, registrándose tasas de variación anual del 3,8%, 7,96%, y 6,07% para 1993, 1994 y 1995, respectivamente. En 1996 se produce un espectacular crecimiento de los ingresos liquidados por éste concepto, al observarse una tasa del 30,4%.
Dentro del capítulo de Tasas y Otros Ingresos destacan por su importancia la recogida de basuras, las licencias urbanísticas y las tasas por ocupación del suelo público. Sin embargo es preciso matizar que los ingresos procedentes del servicio de basuras se transfieren directamente a SADECO, una de las empresas municipales que se encarga de este servicio, en cuya gestión también interviene la compañía de aguas EMACSA.
La tabla adjunta permite comparar los tipos impositivos vigentes en Córdoba en 1996 con los aplicados en el resto de capitales de provincia de Andalucía. No obstante, conviene matizar el valor comparativo de los datos, puesto que existen importantes diferencias en el tamaño poblacional de las mismas que implican necesariamente el mantenimiento de distintos niveles impositivos.
Las Ordenanzas Fiscales aprobadas por la Corporación cordobesa para 1997 incluyen ligeros incrementos en los tipos de las principales figuras impositivas. El cuadro que adjuntamos recoge los tipos vigentes junto con los tipos máximos legales según la LRHL; lo que permite analizar la recaudación potencial máxima y el margen de maniobra de la hacienda local. En este sentido, conviene destacar cómo a pesar de la subida de los tipos en 1997, éstos se encuentran aún a bastante distancia de su máximo legal.
El Ayuntamiento de Córdoba dispone de una capacidad teórica para incrementar sus recursos propios a través de subidas en los tipos impositivos. Esta capacidad calculada a partir de las bases fiscales de 1997 supone sobre la recaudación de 1996, unos 7.259 millones de pesetas de ingresos adicionales.
Como conclusión del análisis fiscal queremos resaltar dos aspectos; en primer lugar, el mantenimiento de los tipos fiscales en niveles medio-bajos, si bien en los últimos ejercicios estos se han incrementado en línea con la aplicación de políticas de reequilibrio financiero. En segundo lugar, es relevante destacar la existencia de una capacidad teórica para aumentar los recursos propios.
5. La actividad inversora del Ayuntamiento
El volumen de las inversiones realizadas durante el período 1992/96 ha presentado un comportamiento oscilante. Hasta 1993 se mantiene un nivel de inversión en torno a los 2.300 millones de pesetas, frenándose considerablemente en 1994 como consecuencia de la prórroga presupuestaria. En 1995 se recupera el nivel de inversión hasta superar los 4.236 millones de pesetas, registrándose así en dicho ejercicio el máximo esfuerzo inversor del período. No obstante, en 1996 se produce un cambio de tendencia, situándose la inversión total en 1.002 millones de pesetas.
Nota: las cifras correspondientes a 1992 y 1995 incluyen el efecto de procesos de refinanciación de deuda financiera.
Las cifras de 1996 reflejan una política de rigor en línea con el propio Plan de Saneamiento adoptado en su día, marzo de 1995, por el Pleno municipal. A los efectos de corregir los desequilibrios presupuestarios y acogerse al Decreto 461/94 de la Junta de Andalucía y beneficiarse así de las subvenciones en los tipos de interés de las operaciones de endeudamiento financiero a largo plazo, la Corporación Local decidió ajustar su actividad económico-financiera a las directrices de un plan de equilibrio que imponía, entre otras medidas, restricciones al gasto en inversiones:
Inversiones reales:
•Se limitarán a un máximo anual de 1.600 millones de pesetas, salvo que se reciban subvenciones adicionales de carácter finalista
Transferencias de capital
•Se fija un importe máximo anual de 400 millones de pesetas
•Se saneará financieramente a AUCORSA, por 650-800 millones de pesetas.
Nota: la cifra de endeudamiento para 1995 está depurada de la operación de refinanciación llevada a cabo en el ejercicio.
Las inversiones acometidas por el Ayuntamiento de Córdoba han sido financiadas mayoritariamente con endeudamiento financiero. Los ingresos de capital apenas si cubrieron la inversión ejecutada, alcanzando porcentajes del entorno del 4,1% al 22,4% a lo largo del período analizado. Las enajenaciones de inversiones no han aportado ingreso alguno al Ayuntamiento al no haberse reconocido derecho alguno por dicho capítulo.
No obstante, tal y como muestra el gráfico adjunto, la apelación al endeudamiento superó, a partir de 1994, a los gastos por inversiones. Esta situación refleja una posición financiera de fuerte endeudamiento acumulado, lo que hace que el endeudamiento bruto, destinado única y exclusivamente a financiar gasto de capital según la LRHL, esté soportando tanto el programa inversor como el pago del servicio de la deuda. --"Contratación de deuda financiera para pagar deuda"--.
Contablemente, el exceso de deuda o sobrefinanciación debe registrarse como recursos afectados a la financiación de gastos de capital; partida esta última que aparece en el Estado del Remanente de Tesorería, creciendo de forma muy relevante hasta 1996.
6. Análisis de la situación financiera
El endeudamiento financiero del Ayuntamiento es uno de los pilares más importantes en lo referente a su capacidad de absorción de actividades inversoras. Por ello es importante analizar la capacidad de endeudamiento que presenta en la actualidad, pues determinará las posibilidades futuras de formalización de nuevas operaciones de crédito.
El Ayuntamiento de Córdoba tiene un nivel de endeudamiento muy elevado, lo cual es fácilmente observable en el cuadro adjunto. La deuda viva a 31 de diciembre de 1996 ascendía a 27.698 millones de pesetas, de los cuales la mayor parte, un 77,6% es deuda a largo plazo o deuda para financiar inversiones, frente al restante 22,4% de deuda de tesorería o deuda a corto plazo.
A lo largo del período analizado la deuda viva, en términos absolutos, ha crecido de forma muy notable. No obstante, el buen comportamiento de los ingresos de origen fiscal durante 1996 ha hecho que en términos relativos el volumen de endeudamiento descendiese ligeramente. Así al cierre de 1996, la deuda viva total representaba un 132,4% de los ingresos corrientes liquidados, porcentaje algo menor, un 131% si el ratio se obtenía sobre los ingresos no financieros liquidados.
En cualquier caso, los ratios anteriores de deuda sobre capacidad de pago resultan muy altos, lo que implica la necesidad municipal de generar ingresos propios en cuantía muy elevada para hacer frente a la devolución de la deuda (amortización), así como de los gastos generados por la misma (intereses).
La carga financiera contable extraída a partir de las liquidaciones presupuestarias desciende desde el 21,2% de los ingresos corrientes del ejercicio en 1993 hasta niveles del 17,6% y 17,9% para 1995 y 1996, respectivamente. Conviene destacar, al respecto, cómo estas cifras recogen los efectos de la refinanciación de operaciones llevada a cabo en 1995 y que implicó la renegociación de las condiciones de parte de la deuda financiera: 5.854,9 millones de pesetas. Es de suponer que las nuevas condiciones incluyen períodos de carencia para las nuevas operaciones, con lo que la carga financiera calculada a partir de los datos contables, criterio de devengo, resulta inferior a la carga financiera calculada en términos constantes (criterio legal); lo que explicaría este descenso.
Finalmente, queremos resaltar la evolución presentada por la deuda de tesorería. El total de deuda financiera ha crecido de forma muy notable: un 69,2% para los cuatro ejercicios considerados, no obstante, ha sido la deuda a corto plazo la que ha registrado la mayor variación, un 122%, frente al 58,4% de crecimiento de la deuda a largo plazo.
Esta situación refleja las tensiones de la tesorería local, cada vez más necesitada de fondos para hacer frente a sus desfases entre ingresos y gastos. El Ayuntamiento de Córdoba ha consolidado su deuda tesorera más allá de su finalidad teórica: hacer frente a los desfases transitorios de tesorería, pasando a acumular saldos crecientes año a año, como si de deuda a largo plazo se tratara.
7. Análisis de la liquidez
La posición de liquidez del Ayuntamiento viene determinada por la efectividad en la ejecución de los ingresos y gastos liquidados; esto es, la capacidad para convertir en ingreso los derechos reconocidos, y la rapidez con que se pagan las obligaciones reconocidas. Las Tablas adjuntas muestran el porcentaje de cobros sobre derechos reconocidos del ejercicio corriente, así como el porcentaje de pagos sobre obligaciones reconocidas también del ejercicio corriente.
Los ingresos se cobraron en porcentajes medios, manteniéndose a lo largo del período analizado para el total de capítulos un porcentaje se cobro ligeramente superior al 80% de lo liquidado. Lo más destacado de los datos de ingreso lo constituye la mejora en la eficacia recaudatoria de los impuestos directos y las tasas y otros ingresos. En este sentido conviene resaltar cómo la mejora de a recaudación por capítulo I se dejará notar en la recuperación del ahorro bruto en términos de caja, dado el importante peso relativo del mismo en el total de recursos corrientes del Ayuntamiento.
Por su parte, las transferencias de capital pasarán a cobrarse en niveles cercanos al 100%, --alcanzando éste en 1994 y 1996--, tras haberse obtenido porcentajes mucho peores en 1992 y 1993.
Los porcentajes de pago sobre liquidación resultan peores a los cobros, reflejando la existencia de ciertas tensiones de tesorería en el pago de los gastos en compra de bienes y servicios así como en los capítulos de gastos de capital.
En términos de caja, el capítulo de gastos por compra de bienes y servicios es el más flexible de los capítulos corrientes por lo que su mantenimiento en niveles algo inferiores al 50% de pago sobre reconocido, muestra la imposibilidad de la hacienda local de hacer frente al pago de la totalidad de sus proveedores dentro del ejercicio en el cual se reconoció la deuda. Las inversiones también participaron del retraso en los pagos, pagándose peor las transferencias de capital, inversiones indirectas, que las inversiones reales o inversiones directamente ejecutadas por el Ayuntamiento.
En términos de cobros y pagos el Ayuntamiento de Córdoba presenta unos ratios presupuestarios algo peores a los obtenidos en términos de liquidación del presupuesto, lo que indica la existencia de tensiones de tesorería: retraso en los cobros de derechos que obligan a su vez a retrasar los pagos.
El ahorro bruto sobre ingresos corrientes se mantuvo en niveles muy bajos hasta 1995, ejercicio en el que recuperó hasta el 5,61% para crecer hasta el 14,21% durante 1996. El ahorro neto, que se situó en niveles negativos hasta 1995, refleja la incapacidad de la tesorería municipal para pagar con recursos propios, ahorro bruto, las amortizaciones por la deuda financiera contratada.
8. El Estado de Remanente de Tesorería
El Estado de Remanente de Tesorería es el principal indicador de la posición de liquidez de una Entidad Local. Presenta la posición que tiene el Ayuntamiento frente a sus acreedores y deudores a corto plazo. Un saldo positivo, cuando dicho Estado se calcula sobre derechos y obligaciones reales, informa sobre una posición favorable de la hacienda local en su situación frente a terceros.
Resulta relevante analizar este documento en el presente Estudio Económico-Financiero puesto que, de este modo, podemos determinar si el Ayuntamiento de Córdoba dispondrá de ahorro futuro para destinar tanto al pago de la carga financiera como para afrontar la financiación de inversiones.
El Ayuntamiento de Córdoba atraviesa por una precaria situación de liquidez. El Estado de Remanente de Tesorería presenta un elevado saldo negativo, en 1996 el Remanente de Tesorería total superó los 3.300 millones de pesetas. Este saldo se fundamenta en el mantenimiento de un notable saldo acumulado por acreedores pendientes de pago a fin de ejercicio; partida que incluye, de una parte, la deuda con proveedores, y de otra, partidas por operaciones no presupuestarias, principalmente los saldos dispuestos pendientes de reembolso por pólizas de tesorería.
Por lo que respecta a la deuda con proveedores, a pesar de lo elevado de la misma, conviene destacar la reducción de los saldos llevada a cabo, sobre todo durante el período 1992 a 1994. La mayor parte de la misma, un 65,8% en 1996, correspondían a obligaciones reconocidas pendientes de pago del presupuesto corriente, esto es, con una antigüedad de un ejercicio económico, frente al resto; un 34,2% que son deudas no financieras derivadas de presupuestos de ejercicios cerrados y, por lo tanto, con una antigüedad superior al año.
Al contrario de lo observado para la deuda no financiera o de proveedores, la deuda de tesorería aumentó muy sensiblemente, creciendo los acreedores por operaciones no presupuestarias desde los 856 millones de 1992 hasta los 7.842 millones de 1996. El incremento anual de los acreedores no presupuestarios ha superado sin duda al descenso de los acreedores presupuestarios haciendo que el efecto final sea de incremento de los acreedores totales pendientes a fin de ejercicio, y por consiguiente de empeoramiento del saldo final del remanente de tesorería.
Por lo que respecta a los deudores pendientes de cobro a fin de ejercicio conviene destacar la ausencia de dotación de partida alguna en saldos de dudoso cobro hasta 1996, ejercicio este último en el que sí se procedió a calificar un 23,6% de los derechos totales pendientes de cobro como de difícil cobro. Esta circunstancia nos obliga a cuestionar la calidad de los derechos pendientes de cobro durante el período 1992 a 1995, y con ello la exactitud del Remanente Total obtenido para dichos ejercicios, probablemente algo peor a lo reflejado en el estado contable.
El Remanente de Tesorería total ha mantenido una evolución decreciente a partir de 1994, ejercicio en el que se invirtió la tendencia alcista del mismo a costa de los recursos afectados a gastos de inversión, sobrefinanciación con deuda a largo plazo teóricamente destinada a la financiación de inversiones. Así, el Remanente de Tesorería para gastos generales ha empeorado muy notablemente hasta situarse en una posición negativa algo peor de 6.000 millones de pesetas, cantidad ésta que supone el mantenimiento de un "agujero" del 32,6% de los gastos corrientes del ejercicio.
9. Conclusiones
El análisis de la evolución económica y financiera mantenida por la hacienda municipal durante el período 1992/1996 permite obtener una serie de conclusiones que resumen su actual situación de cara a la determinación de la capacidad local para generar fondos susceptibles de ser aportados al Plan General de Ordenación Urbana.
•El ciclo presupuestario del Ayuntamiento de Córdoba ha estado muy afectado por la prórroga del presupuesto de 1993 lo que ha supuesto un parón en la actividad económico-financiera local, (especialmente en 1994), al tiempo que, en términos de rigor presupuestario, suponía la aparición de relevantes incorporaciones de crédito en los capítulos de gasto de capital presupuestados inicialmente sin dotación alguna (1994 y 1995).
•En líneas generales los ingresos fiscales han experimentado muy buen comportamiento, liquidándose por encima de lo presupuestado. El mayor nivel de ejecución del presupuesto de ingresos respecto del de gastos mantenido a partir de 1994 constituye un buen factor indicativo del equilibrio económico de la hacienda local.
•El presupuesto del Ayuntamiento de Córdoba resulta muy elevado si se compara con el volumen presupuestario manejado en otros municipios de su mismo entorno poblacional. Los derechos y obligaciones reconocidas para el período 1992/1996 presentan un marcado sesgo hacia las operaciones corrientes, algo más acentuado en el caso de los derechos.
•Los ingresos corrientes han mantenido una línea creciente, destacando por su importancia relativa sobre el total de ellos los impuestos directos, los cuales adquirieron un peso porcentual muy superior al que supusieron éstos en la estructura de ingresos corrientes de la media nacional de municipios de su entorno poblacional (entre 100.001 y 500.000 habitantes).
•Los ingresos de capital han experimentado alternativamente incrementos y descensos, sin mantener una evolución tendencial homogénea. Por su parte, el ejercicio 1994 reflejó los efectos de la prórroga presupuestaria, registrándose una relevante desaceleración del programa inversor.
•El Ayuntamiento de Córdoba ha mantenido una política expansiva de su gasto corriente, especialmente en lo que se refiere a los capítulos de gastos de personal y transferencias corrientes. Estas últimas resultan muy elevadas si se comparan con el peso de las mismas en la estructura de gastos de la media nacional de municipios del entorno poblacional de Córdoba; circunstancia que se explica por el abultado sector público local del municipio: 4 organismos y 4 sociedades mercantiles que reciben transferencias del presupuesto municipal. Las fuertes tasas de crecimiento del gasto corriente y su creciente importancia en el gasto no financiero dota al gasto municipal de un componente de rigidez que puede dificultar la adopción de medidas de control del mismo a medio plazo.
•El gasto de capital no financiero ha estado sometido a oscilaciones muy notables, en parte como consecuencia de la prórroga presupuestaria. En 1996 la inversión se contrajo de forma muy relevante, se trató de un ajuste del gasto no financiero realizado vía gastos de capital ante la dificultad de disminuir un gasto corriente bastante rígido en sus componentes.
•La dinámica presupuestaria del Ayuntamiento ha estado marcada por dos etapas diferenciadas. Hasta 1993 el frágil ahorro bruto, incapaz de cubrir el pago de las amortizaciones de una deuda financiera muy elevada, llevó a la consecución de desahorro neto; lo que unido al mantenimiento de un fuerte gasto en inversiones desencadenó una situación de desequilibrio presupuestario que se arrastrará a lo largo de todo el período analizado. La situación de prórroga presupuestaria del ejercicio 1994 frenó la actividad financiera local lo que implicará una cierta recuperación espontánea de los desequilibrios básicos. En 1996, tras 1995 que resultó ser nuevamente un año de política expansiva, se produce un reequilibrio financiero con la aplicación de ajustes en el gasto no financiero, principalmente en la inversión. Se puede abrir así una nueva línea de política presupuestaria en consonancia con el Plan marco de Saneamiento aprobado en marzo de 1995 por el Pleno municipal para acogerse a los beneficios del Decreto 461/1994 de la Junta de Andalucía sobre Medidas Extraordinarias para el Equilibrio Financiero de los Ayuntamientos andaluces.
•El esfuerzo fiscal exigido al ciudadano de Córdoba resulta inferior al que soportan en media los ciudadanos de los municipios españoles de igual tamaño. No obstante, la desviación de la presión fiscal cordobesa respecto de la media de municipios de su entorno poblacional ha ido disminuyendo durante los últimos ejercicios 1994/1996.
•El Ayuntamiento de Córdoba dispone de una capacidad teórica para incrementar sus recursos propios a través de subidas en los tipos impositivos. Esta capacidad calculada a partir de las bases fiscales de 1997 supone sobre la recaudación de 1996, unos 7.259 millones de pesetas de ingresos adicionales.
•Las inversiones acometidas por el Ayuntamiento de Córdoba han sido financiadas mayoritariamente con endeudamiento financiero. No obstante, la apelación al endeudamiento superó, a partir de 1994, a los gastos por inversiones. Esta situación refleja una posición financiera de fuerte endeudamiento acumulado, lo que hace que el endeudamiento bruto, destinado única y exclusivamente a financiar gasto de capital según la LRHL, esté soportando tanto el programa inversor como el pago del servicio de la deuda.
•La deuda financiera del Ayuntamiento de Córdoba ha crecido de forma muy relevante durante el período analizado, crecimiento que ha afectado tanto a las operaciones contratadas a largo plazo como a las operaciones de tesorería. El análisis de la situación financiera no debe pasar por alto el proceso de refinanciación de 5.854,9 millones de pesetas llevado a cabo en 1995, lo que junto con el buen comportamiento de los ingresos corrientes ha permitido mantener la carga financiera en un nivel medio-alto, si bien alejado del límite legal del 25%.
•Finalmente, queremos destacar las tensiones de tesorería acusadas por la hacienda local cordobesa, las cuales tienen su mejor reflejo en el mantenimiento de un Remanente de Tesorería negativo a lo largo del período 1992/1996.
•El Remanente de Tesorería total ha mantenido una evolución decreciente a partir de 1994, ejercicio en el que se invirtió la tendencia alcista del mismo a costa de los recursos afectados a gastos de inversión, sobrefinanciación con deuda a largo plazo teóricamente destinada a la financiación de inversiones. Así, el Remanente de Tesorería para gastos generales ha empeorado muy notablemente hasta situarse en una posición negativa algo peor de 6.000 millones de pesetas, cantidad ésta que supone el mantenimiento de un "agujero" del 32,6% de los gastos corrientes del ejercicio.